ประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลาฯ บทบาทหน้าที่ของนักนิติศาสตร์

ที่มา : มติชนออนไลน์ 5 พฤศจิกายน 2553
โดย : เกษียร เตชะพีระ

ความตอนหนึ่งในบันทึกของ ศาสตราจารย์บุญชนะ อัตถากร (พ.ศ.2453-2547) ข้าราชการ, นักวิชาการ และรัฐมนตรีอาวุโสหลายสมัย ซึ่งอ้างอิงคำบอกเล่าของ พลเรือเอกสงัด ชลออยู่ (พ.ศ.2458-2523) ผู้บัญชาการทหารสูงสุดและหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ผู้นำการยึดอำนาจเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ.2519 สะท้อนสภาพการเมืองช่วง 3 ปีหลังการลุกขึ้นสู้ 14 ตุลาคม พ.ศ.2516 ได้ดี: –

“คุณสงัดเล่า ให้ฟังว่าในเดือนกุมภาพันธ์ 2519…เหตุการณ์บ้านเมืองในขณะนั้นฝ่ายซ้ายกำลังฮึกเหิมและรบกวนความ สงบอยู่ทั่วไป จึงได้กราบบังคมทูล…ว่าจะขอให้คุณสงัดซึ่งเป็นผู้บัญชาการทหารสูงสุดกับพล เอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ผู้ช่วยผู้บัญชาการฯ กับพลเอกบุญชัย บำรุงพงศ์ ผู้บัญชาการทหารบก พลอากาศเอกกมล เดชะตุงคะ ผู้บัญชาการทหารอากาศขึ้นไปเฝ้า แต่ในหลวงโปรดเกล้าฯให้คุณสงัดเข้าเฝ้าคนเดียว…เมื่อคุณสงัดไปเข้าเฝ้าในหลวง…ได้กราบบังคมทูลให้ทรงทราบถึงสถานการณ์บ้านเมืองว่าเป็นที่น่าวิตก ถ้าปล่อยไปบ้านเมืองอาจจะต้องตกอยู่ในสถานการณ์อย่างเดียวกันกับลาวและเขมร จึงควรดำเนินการปฏิวัติ

คุณสงัดเล่าต่อไปว่า อยากได้พรจากพระโอษฐ์ให้ทางทหารดำเนินการได้ตามที่คิด แต่ในหลวงก็มิได้รับสั่งตรงๆ คงรับสั่งแต่ว่าให้คิดเอาเองว่าควรทำอย่างไรต่อไป…คุณสงัดเห็นว่าเมื่อไม่รับสั่งตรงๆ ก็คงดำเนินการไม่ได้ จึงกราบบังคมทูลว่า ถ้าทางทหารยึดอำนาจการปกครองได้แล้วก็มิประสงค์จะมีอำนาจเป็นใหญ่ต่อไป จึงอยากให้ฝ่ายพลเรือนเข้ามาบริหารประเทศ สมมุติว่าถ้ายึดได้แล้วใครควรจะเป็นนายกรัฐมนตรี ต่อจากนั้น คุณสงัดก็ได้กราบบังคมทูลรายชื่อบุคคลที่น่าจะได้เป็นนายกรัฐมนตรีทีละชื่อ เพื่อจะได้รับพระราชทานความเห็น…ได้กราบทูลไปประมาณ 15 ชื่อ…แต่ก็ไม่ได้รับสั่งสนับสนุนผู้ใด เมื่อไม่ได้รายชื่อบุคคลที่น่าจะเป็นนายกฯได้และเวลาก็ล่วงไปมากแล้ว คุณสงัดก็ได้เตรียมตัวจะกราบบังคมทูลลากลับ แต่ก่อนจะออกจากที่เฝ้า ในหลวงได้รับสั่งว่าจะทำอะไรลงไปก็ควรจะไปปรึกษานักกฎหมายคือ คุณธานินทร์ กรัยวิเชียร ผู้พิพากษาศาลฎีกาเสียด้วย คุณสงัดบอกว่าไม่เคยรู้จักคุณธานินทร์มาก่อนเลย พอมาถึงกรุงเทพฯ ก็ได้บอกพรรคพวกทางกรุงเทพฯให้ทราบ และเชิญคุณธานินทร์มาพบ”

(อ้างใน นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, พระผู้ทรงปกเกล้าฯประชาธิปไตย, 2549, น.166 และ สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, “เหตุการณ์ 6 ตุลาเกิดขึ้นได้อย่างไร”, อาชญากรรมรัฐในวิกฤตการเปลี่ยนแปลง, 2544, น.160-61)

ต่อมาคุณธานินทร์ กรัยวิเชียร ได้เป็นนายกรัฐมนตรีหลังการยึดอำนาจ 6 ตุลาคม พ.ศ.2519 และเมื่อพ้นจากตำแหน่งโดยถูกคณะปฏิวัติภายใต้การนำของ พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ และ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ทำรัฐประหารเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ.2520 แล้ว ก็ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯให้เป็นองคมนตรีในวันที่ 15 ธันวาคมศกเดียวกันสืบมาถึงปัจจุบัน

บันทึกข้างต้นนอกจากแสดงให้เห็น ความสำคัญของนักนิติศาสตร์หรือนักกฎหมายปกครอง/กฎหมายมหาชน รวมไปถึงลักษณะเด่นข้ออื่นๆ ที่กล่าวมาก่อนหน้านี้ของระบอบประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลาฯแล้วยังบ่งชี้ บทบาทหน้าที่ที่เปลี่ยนไป ของนักกฎหมายด้วย

กล่าวคือ เปลี่ยนจากเดิมสมัยเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ที่: –

– คอยอธิบาย “หลักที่ว่าด้วยสิทธิของมนุษยชน” อัน “จำเป็นที่สุดในการศึกษากฎหมายปกครอง” ซึ่งประกอบด้วย “1. เสรีภาพ (Liberté) 2. สมภาพ (Egalité) 3. ภราดรภาพ (Fraternité)” (หลวงประดิษฐมนูธรรม, “คำอธิบายกฎหมายปกครอง”, ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชนของปรีดี พนมยงค์, 2553, น.205) และ

– ยืนยันว่ากำเนิดแห่งระบอบรัฐธรรมนูญไทยเป็นข้อตกลงหรือสัญญา (Pact) อันเป็น “พระ ราชประสงค์ของพระปกเกล้าฯที่เป็นแม่บทสำคัญแห่งการเปลี่ยนรากฐาน ได้โอนพระราชอำนาจสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย บุคคลใดไม่อาจละเมิดแม่บทสำคัญอันเป็นการเปลี่ยนระบอบรากฐานของระบอบดัง กล่าวนั้นได้” (ปรีดี พนมยงค์, จงพิทักษ์เจตนารมณ์ประชาธิปไตยสมบูรณ์ของวีรชน 14 ตุลาคม, พิมพ์ครั้งแรก 2516, ข้อความที่อ้างมาจาก น.57 ของฉบับพิมพ์ปี พ.ศ.2543 โดยหอจดหมายเหตุธรรมศาสตร์และสำนักพิมพ์สายธาร)

มาสู่ช่วงหลัง 14 ตุลาฯที่: –

– ตีความว่ากำเนิดแห่งระบอบรัฐธรรมนูญไทยเป็นพระบรมราชานุญาต (Charter) และดังนั้น การถวายพระราชอำนาจคืน (ในความหมายอำนาจอธิปไตย) จึงเป็นไปได้ในทางหลักกฎหมายและสมควรทำได้ในทางเป็นจริง (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชนเล่ม 2: การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชนและพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย, 2537, น.189-90; และอมร จันทรสมบูรณ์, คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism): ทางออกของประเทศ, 2537)

– อธิบายความชอบธรรมของพระราชอำนาจแห่งธรรมราชาที่ทรงบำเพ็ญปฏิบัติหลักทศพิธ ราชธรรมและจักรวรรดิวัตรแห่งพุทธศาสนา จนหลักเหล่านี้กลายเป็นธรรมเนียมปฏิบัติส่วนที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรของรัฐ ธรรมนูญไทย (Convention of the Constitution) ทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ในรัชกาลปัจจุบันมีมิติเป็นสถาบันทางสังคมแบบพ่อ ปกครองลูก (paternalistic governance) ของไทย ซึ่งเหนือล้ำสำคัญกว่าหลักสิทธิเสรีภาพของอินดิวิด้วนผู้เสมอภาคกันแบบฝรั่ง ลูกกำพร้าตะวันตก (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, “ทศพิธราชธรรมกับพระมหากษัตริย์ไทย”, มติชนรายวัน, 11, 20 มิ.ย.2549, น.2;

Borwornsak Uwanno ชุดบทความ 5 ตอนเรื่องเดียวกันใน Bangkok Post,12-16 June 2006; และบทความ “Dynamics of Thai Politics” นำเสนอในการสัมมนา “The United States – Thailand Relationship and Southeast Asia” จัดโดยสถานเอกอัครราชทูตไทยในสหรัฐอเมริกา ณ โรงแรม Holiday Inn เมือง Arlington มลรัฐ Virginia, 9-10 พ.ค.2007)

กล่าวอย่างเฉพาะเจาะจงยิ่งขึ้น มีภาระหน้าที่หลักๆ 3 ประการที่เรียกร้องต้องการให้นักกฎหมายมหาชนเข้าแบกรับในระบอบประชาธิปไตย แบบหลัง 14 ตุลาฯ ได้แก่: –

1) งานช่างเทคนิคด้านอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ

เป็นที่ทราบกันดีว่ารัฐไทยใช้กฎหมายในความหมายกว้าง (พระราชบัญญัติ, พระราชกำหนด, พระราชกฤษฎีกา, กฎกระทรวง, ระเบียบราชการ ฯลฯ) สิ้นเปลืองมาก การขยับตัวปฏิบัติงานของหัวหน้าผู้บริหารหน่วยราชการระดับต่าง ๆ ต้องคอยระวังว่าทำได้ไหม? ผิดกฎระเบียบข้อใดหรือเปล่า? โดยปกติจึงมักจะมีเจ้าหน้าที่ระดับรองที่กรำงานแก่วัดมานานจนคล่องแคล่วจัด เจนกฎระเบียบคอยให้คำแนะนำหัวหน้าผู้บริหารว่านี่ทำได้ นั่นทำไม่ได้เพราะขัดกฎระเบียบ ต้องอ้อมหรือเลี่ยงไปทำอย่างนั้นแทน เป็นต้น จนบ่อยครั้งเจ้าหน้าที่ผู้นั้นมีบทบาทอิทธิพลต่อการดำเนินงานของหน่วยราชการ เกินกว่าที่ตำแหน่งหน้าที่ทางการของเขาจะบ่งชี้

ในระดับคณะรัฐมนตรี อันเป็นศูนย์รวมอำนาจบริหารประเทศ ยิ่งมีกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องรายล้อมมัดมือรัดเท้านายกฯและรัฐมนตรีร่วมคณะเป็นพันๆ ฉบับ หมื่นๆ มาตรา เหลือวิสัยที่คณะรัฐมนตรีผู้มาดำรงตำแหน่งตามวาระอันจำกัดจะรอบรู้ทั่วถึง ได้ จึงต้องมีมือกฎหมายผู้ช่ำชองเชี่ยวชาญตัวบทกฎเกณฑ์กำกับการใช้อำนาจอธิปไตย ของรัฐอันละเอียดยิบย่อยเหล่านี้คอยช่วยตรวจทานวางกรอบชี้ช่องยกร่างให้คำ ปรึกษา

หน้าที่เป็นมือกฎหมายประจำคณะรัฐมนตรี/นายกรัฐมนตรี (อาจจะในตำแหน่งที่ปรึกษา, เลขาธิการ ครม., รมว.ประจำสำนักนายกฯ, กระทั่งรองนายกฯ) จึงเป็นบทบาทโดดเด่นของนักกฎหมายมหาชนในยุคที่การเมืองการปกครองเปลี่ยนผ่าน จากเผด็จการทหารอาญาสิทธิ์สู่ระบอบประชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญที่ยึดหลัก นิติธรรมแน่นหนามั่นคงขึ้น

นับแต่คุณมีชัย ฤชุพันธุ์ (รัฐบาลสัญญาถึงรัฐบาลสุจินดา)-วิษณุ เครืองาม (รัฐบาลชาติชายถึงรัฐบาลทักษิณ)-บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (รัฐบาลชาติชาย, รัฐบาลทักษิณ)(ดู “วิษณุ เครืองาม ผู้สัมผัสชีวิต 7 นายกฯ 9 รัฐบาล”, มติชนรายวัน, 25 ธ.ค.2548, น.11 เป็นตัวอย่าง)

2) งานเกลี่ยเชื่อมรอยต่อของระบอบการเมืองการปกครองโดยรักษาพระราชอำนาจและประคับประคองสถานะความมั่นคงของสถาบันพระมหากษัตริย์

[ภาวะ ไร้เสถียรภาพ ล้มๆ ลุกๆ ของระบอบประชาธิปไตยจากการเลือกตั้ง] และ [ภาวะขาดพร่องความชอบธรรม ถูกเชิญด้วยช่อดอกไม้ให้ยึดอำนาจแล้วก็ถูกไล่ด้วยก้อนอิฐก้อนหินให้กลับกรม กองไปเสีย ของระบอบเผด็จการทหาร] ทำให้เกิดการหักโค่น-ตัดตอนระบอบการเมืองการปกครองของไทยบ่อยครั้ง มีการสลับสับเปลี่ยนระหว่างสองระบอบใหญ่ๆ นี้ อยู่เนืองๆ ในแต่ละครั้งของการเปลี่ยนระบอบ ล้วนต้องอาศัยนักกฎหมายมหาชนช่วยเกลี่ยเชื่อมรอยต่อ ยึดโยงระบอบที่ผ่านไปกับระบอบใหม่ที่เข้ามาแทนผ่านการร่างกฎหมายตั้งแต่คำ สั่งคณะปฏิวัติรัฐประหารไปจนถึงพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมและรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ในระบอบประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลาฯ ดูเหมือนปัจจัยปมเงื่อนของการเชื่อมต่อทางกฎหมายที่สร้างความสืบเนื่องยึด โยงในเชิงอำนาจความชอบธรรมและสถาบันซึ่งนักกฎหมายมหาชนคิดค้นวาดวางขึ้น ผ่านข้ามการสลับสับเปลี่ยนระบอบไปมา ได้แก่ สถาบันพระมหากษัตริย์ โดยยึดมั่นการรักษาพระราชอำนาจและประคับประคองสถานะความมั่นคงของสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้เป็นสรณะ

ด้วยวิธีการนี้ นักกฎหมายมหาชนก็ช่วยปรับแต่งการเปลี่ยนระบอบจาก [ประชาธิปไตย-เผด็จการ] ให้กลายสภาพเป็นการเปลี่ยนจาก [ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข-ระบอบอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแต่ไม่เป็นประชาธิปไตย] โดยมีสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นแกนกลางแห่งความต่อเนื่องเชื่อมโยงของรัฐชาติ ไทยที่ก้าวผ่านข้ามพ้นการสลับสับเปลี่ยนระบอบดังกล่าว (บวรศักดิ์, กฎหมายมหาชนเล่ม 2; และ คำอธิบายของมีชัย ฤชุพันธุ์ ในฐานะประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 1 เกี่ยวกับฐานะของสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ว่าเป็นหน่วยงานของรัฐ แต่ไม่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะรัฐมนตรี อ้างถึงใน สมศักดิ์ เจียม – ธีรสกุล, “สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์คืออะไร?”, ฟ้าเดียวกัน, 4: 1(ม.ค.-มี.ค.2549),โดยเฉพาะหน้า 81-91)

3)  การเสนอคำอธิบายที่ประสานหลักนิติธรรม (the rule of law) เข้ากับพระราชอำนาจนำแห่งธรรมราชา (the royal hegemony of Dhammaraja)

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือชุดคำอธิบาย “ตุลาการภิวัตน์” ที่นำเสนอโดยนักกฎหมายและตุลาการอาวุโสสืบเนื่องจากพระราชดำรัส 25 เมษายน พ.ศ.2549 อาทิ ประธานศาลฎีกา (ตำแหน่งขณะนั้น) ชาญชัย ลิขิตจิตถะ, บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, มีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นต้น เพื่อชี้ว่าพระราชดำรัสองค์ดังกล่าวเป็นการที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงใช้อำนาจอธิปไตยทางศาลตุลาการในลักษณะนี้เป็นครั้งแรกในกรอบระบอบรัฐ ธรรมนูญ

(ดูการอภิปรายเรื่องนี้ของผู้เขียนใน เกษียร เตชะพีระ, “รัฐประหาร 19 กันยายน พ.ศ.2549 กับการเมืองไทย”, รัฐศาสตร์สาร, 29: 3 (กันยายน-ธันวาคม 2551), โดยเฉพาะหน้า 22-40)


One Comment on “ประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลาฯ บทบาทหน้าที่ของนักนิติศาสตร์”

  1. […] This post was mentioned on Twitter by Suda Rangkupan, soiltostar and Siam Parade, ThaiNEWSpace. ThaiNEWSpace said: ประชาธิปไตยแบบหลัง 14ตุลาฯ บทบาทหน้าที่ของนักนิติศาสตร์: ที่มา : มติชนออนไลน์ 5 พฤศจิกายน 2553 โดย : เกษียร เตชะ… http://bit.ly/cDJwYg […]


Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s